Endringer i eksportkontrollforskriften

Forslag til endringer i eksportkontrollforskriften

Forskerforbundet viser til Utenriksdepartementets høring vedrørende forslag til endringer i eksportkontrollforskriften og oversender med dette sine innspill.

Forskerforbundet er med sine drøyt 24 000 medlemmer den største fag- og interesseorganisasjonen for ansatte i forskning, høyere utdanning og kunnskapsformidling. De foreslåtte endringene i eksportkontrollforskriften vil kunne få store konsekvenser for rammebetingelsene for internasjonalt forskningssamarbeid og følgelig for våre medlemmer. Kunnskapsutveksling på tvers av landegrenser er en uttalt politisk målsetting og en forutsetning for innovasjon og bærekraftig samfunnsutvikling. Tilsvarende er internasjonalt samarbeid selvsagt og nødvendig for forskere. Det er avgjørende for muligheten for nettverksbygging, for samarbeid med fagfeller og for den vitenskapelige karrieren.

Forskerforbundet anerkjenner behovet for ivaretakelse av nasjonale sikkerhetspolitiske hensyn, inkludert internasjonale forpliktelser knyttet til eksportkontrollsamarbeid (jfr. 2.2.1). Vi ser også at norske forskningsinstitusjoner kan være et mål for enkelte land som forsøker å anskaffe tilgang til kunnskap og teknologi til militær bruk, slik også PST og etterretningstjenesten rapporterer om i sine årlige trusselvurderinger. Følgelig har vi forståelse for at et slik regelverk er nødvendig. Samtidig må det balanseres mot andre forskningspolitiske mål og grunnleggende akademiske verdier.

Forskerforbundet viser i denne sammenheng til de bekymringene som sektoren har gitt uttrykk for i egne innspillsmøter og oppfordrer Utenriksdepartementet til å gå i ytterligere dialog med sektoren for å sikre en praksis som i minst mulig grad svekker det internasjonale forskningssamarbeidet eller får negative konsekvenser for forskningsgrupper eller enkeltforskere. Dersom forskriftsendringene vedtas i tråd med forslaget, er det avgjørende viktig at disse praktiseres på en måte som i minst mulig grad rammer forsknings- og utdanningsvirksomhetene innenfor de fagområdene som er berørt.  

Eksportkontrollforskriften kan opplagt få betydning for forskeres arbeidsvilkår og karrieremuligheter. Forskerforbundet vil i den sammenheng bemerke at Utenriksdepartementet med fordel kunne ha inkludert relevante arbeidstakerorganisasjoner på listen over høringsinstanser.  

Forskerforbundets innspill utdypes under.

Ny § 2 (10) Definisjon av kunnskapsoverføring

Forskerforbundet er i utgangspunktet positive til at Utenriksdepartementet (UD) ønsker å tydeliggjøre regelverket knyttet til eksportkontroll og støtter derfor at en definisjon av kunnskapsoverføring tas inn i forskriften (jfr. ny § 2 (10) og kunnskapsoverføring nevnes eksplisitt i revidert § 3.

Hvilke former for muntlig og skriftlig overføring det kan dreie seg om, er nærmere beskrevet i utkast til veileder. Den lister i realiteten opp alle former for kjerneaktiviteter tilknyttet forsknings- og undervisningsvirksomhet, og vi er usikre på hvilke vurderinger fagmiljøene innenfor fagfelt som er underlagt lisensplikt til enhver tid må ta.

Det er generelt vanskelig å overskue de faktiske konsekvensene og i hvor stor grad dette legger begrensninger på forsknings- og undervisningsaktivitetene.  Selv om målet er en tydeliggjøring, fremstår forskriften med tilhørende veileder som et komplisert og krevende regelverk. Behovet for tett dialog med sektoren forsterkes av at dette er fagmiljøer som i stor grad rekrutterer internasjonalt og som har et utstrakt internasjonalt samarbeid om forskningsprosjekter.

Når det gjelder listen over fagområder og varer som må kontrolleres (jfr. Liste I og II), forutsetter vi at den er nøye utvalgt, at det foreligger et solid informasjonsgrunnlag og en godt beskrevet realisme i hvorfor det fagområdet er oppført på listen. Dette kan gjøre det enklere for alle instanser å følge regelverket.

Om unntak for grunnforskning
Av utkast til veileder framgår at overføring av kunnskap om varer og teknologi på liste I og II som vurderes som grunnforskning ikke krever lisens. UD benytter her en snevrere forståelse av grunnforskning enn det som vanligvis gjelder i akademia, og viser i den forbindelse til lagmannsrettens presiseringer om at det må trekkes snevre grenser for hva som kan anses som grunnforskning i eksportkontrollsammenheng og som dermed kan unntas fra eksportkontrollregelverket (jfr. punkt 4.3.2.1.2)

Forskerforbundet ser at det av sikkerhetsmessige hensyn kan være nødvendig med en smal definisjon, men vil likevel understreke at det i mange tilfeller ikke er noe eksplisitt skille mellom grunnforskning og anvendt forskning. Videre ligger det i grunnforskningens natur at framtidig anvendelse av forskningen ikke er gitt.  Vi er bekymret for praktiseringen av dette og for usikkerheten det skaper i fagmiljøene, inkludert vurderinger av hvorvidt det er nødvending å søke lisens eller ikke. Det skapes her et kunstig skille og det vil i mange tilfeller måtte gjøres særskilte vurderinger – både i fagmiljøet og dernest i UD.  Det er nærliggende å tro at det resulterer i lang saksbehandlingstid.  

Om unntak for mastergradsstudenter
Internasjonal studentmobilitet er en eksplisitt målsetting i sektoren og Forskerforbundet støtter at det gjøres unntak for mastergradsstudenter. Samtidig er det naivt å tro at studier på mastergradsnivå kun dreier seg om kunnskap som er forskning som allerede er allment tilgjengelig (jfr. pkt. 4.3.2.1.1).  Selv om nettverket en masterstudent har tilgang til som regel er begrenset sammenlignet med f.eks. en Ph.d.-kandidat, resulterer ofte studier på masternivå i publisering av ny forskning. Det vil kunne utløse lisensplikt.  

Ny § 5a innføring av lisensplikt

Forslaget om innføring av lisensplikt er en innstramming av dagens praksis og innebærer at institusjonene må søke UD om lisens for aktiviteter som fagmiljøene normalt har tatt stilling til selv. Det utfordrer den institusjonelle autonomien og den akademiske friheten. Forskerforbundet ser at gjeldende praksis kan ha vært utfordrende for institusjonene og vi anerkjenner at UD har tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som i mange tilfeller er viktig for vurdering av hvorvidt kunnskapsoverføring kan tillates eller ikke. Slikt sett kan innføring av lisensplikt framstå som hensiktsmessig.

Samtidig stiller vi spørsmål ved om UD har tilstrekkelige faglige forutsetninger til å foreta de nødvendige vurderinger av hvorvidt eksempelvis rekruttering tilknyttet et spesifikt forskningsprosjekt utløser lisensplikt eller ikke. Det dreier seg i mange tilfeller om svært spesialisert kompetanse og Forskerforbundet er bekymret for at UD ikke har god nok kunnskap om fagfeltet og teknologien til å fatte riktige beslutninger rundt innvilgelse eller avslag på lisenssøknad. Med for dårlig kunnskap kan det tenkes at man gir avslag på søknaden for å være på den sikre siden, noe som er svært uheldig for institusjonen, fagmiljøet og forskeren. For at utdannings- og forskningsaktiviteten ikke skal rammes unødig, må søknad om lisens være en rask og effektiv prosess. Samtidig må man sikre at saksbehandler har tilstrekkelig innsikt i fagområdet, i tillegg til sikkerhetspolitisk kompetanse. Ved tvil er dialog med søker selvsagt. UD peker i høringsnotatet på at saksbehandlingstiden vil kunne variere, avhengig av sakens kompleksitet. Det er forståelig, men gir også grunn til bekymring.

Forskerforbundet frykter en praksis hvor mål om å fjerne sårbarhet gjennom et strengt og komplekst regelverk, blir viktigere enn å minimere risiko ved hjelp av dialog, tydelige retningslinjer og veiledning. Fra sektoren er det påpekt at endringene medfører et byråkrati som man ikke aner omfanget av (jfr. høringsmøte juni 2021).

Rekruttering og fare for diskriminering (jfr. 6.2 Individuell kunnskapsoverføringslisens)
Det er allerede etablert praksis at institusjonene søker og får bistand fra Utenriksdepartementet når de skal gjøre vurderinger ved ansettelser til forskerstillinger innenfor særlig sensitive fagområder.

I dag tar det ca. to til fire måneder å få svar på en lisenssøknad. Ved rekruttering av nyansatte får dette store konsekvenser. Når den beste kandidaten må gjennom en tidskrevende eksportkontroll, er det stor sannsynlighet for at vedkommende, men også kandidatene som ligger bak på listen (og som ikke trenger eksportkontroll) takker ja til jobbtilbud i andre land. Med andre ord mister vi gode kandidater på grunn av at prosessen tar for lang tid og Norge stiller svakere i rekrutteringen. Derfor er det viktig at det åpnes for at ansatte som jobber med rekruttering i større institusjoner kan ha direkte kontakt med det nasjonale organet for lisensiering, for å hindre unødvendig tidsbruk i mange ledd innad i institusjonen. Når ressursene er knappe og man ønsker å være på den sikre siden med et komplekst regelverk, er det nærliggende å tilby jobb til den nest beste som ikke trenger å gå gjennom kontroll. På den måten kan forskriften utfordre kvalifikasjonsprinsippet og bidra til systematisk diskriminering.

Forskerforbundet ser generelt mange utfordringer for enkeltindivider og fagmiljøene. Ved at noen ansatte ikke har samme tilgang på kunnskap og teknologi, blir det i realiteten et A og B-lag der noen er sikkerhetsklarert mens andre må holdes utenfor faglige diskusjoner. Det påvirker arbeidsmiljøet og det kan være vanskelig for dem som er sikkerhetsklarert å vite hvor grensen for hva som kan deles går.

Dersom en Ph.d.-kandidat får lisens for å forske på et begrenset tema og forskningen utvikler seg utover denne begrensningen, må en starte en ny prosess for lisenssøknad. Dette vil gjøre at Ph.d.-kandidatene blir forsinket i sitt prosjekt. I skifte mellom ulike stillinger kan det også tenkes at man må gjennom ny lisenssøknad. Når dette tar tid, kan vedkommende måtte reise ut av landet i påvente av svar på lisenssøknad. I tilfeller der det er snakk om endring av arbeidsoppgaver og tilgang på kunnskap/teknologi, er det derfor viktig at bakgrunnen for allerede innvilget lisens tas med i vurderingen med sikte på raskest mulig saksbehandling.

Panorama-strategien
Forskriftsendringene vil kunne få store konsekvenser for prosjektsamarbeid. I store EU-prosjekter er fagmiljøene forpliktet til å ta imot ansatte fra partnerinstitusjoner fra land som ikke nødvendigvis er gjenstand for eksportkontroll. Prosjektene lar seg vanskelig gjennomføre dersom fagmiljøene ikke har lov til å dele og utvikle nødvendig kunnskap. Konsekvensen er i verste fall at forskere ved norske institusjoner ikke kan samarbeide med ledende miljøer innenfor flere fagfelt.

Tilknyttet Panorama-strategien, som eksplisitt oppfordrer til samarbeid med bl.a Kina og Russland, er det vedtatt å etablere nasjonale retningslinjer for ansvarlig internasjonalt kunnskapssamarbeid.  Dette omtales som generiske retningslinjer som er relevante for land også utenfor Panorama-strategien. Hensikten er å bevisstgjøre sektoren, å understøtte institusjonene i deres risikovurdering og å sikre forutsigbare rammebetingelser for det internasjonale samarbeidet. Institusjonene har vært positive til dette og nylig fikk Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) i oppdrag fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) å gjennomføre en kartlegging i UH-sektoren av etiske og sikkerhetsmessige problemstillinger knyttet til inn- og utreise blant studenter og forskere i universitets- og høyskolesektoren. Kartleggingen skal foreligge høsten 2022 og inngå i kunnskapsgrunnlaget for utforming av nasjonale retningslinjer.  Denne prosessen pågår altså mer eller mindre parallelt med revisjon av eksportkontrollforskriften.

Forskerforbundet stiller spørsmål ved hvorfor disse prosessene ikke sees bedre i sammenheng. Kartleggingen vil gi økt innsikt i institusjonenes rutiner og veiledningsbehov knyttet til sikkerhetsvurderinger, og danner slik sett grunnlag for å styrke gjeldende praksis framfor å innføre et komplisert og ressurskrevende regelverk som utfordrer institusjonenes autonomi og i verste fall får negative konsekvenser for forskningen. Forskerforbundet mener endelig vedtak om revidert eksportkontrollforskrift bør avvente de tilbakemeldingene en samlet sektor gir i nevnte kartlegging.

Om økonomiske og administrative konsekvenser

Utenriksdepartementet ber om innspill på økonomiske og administrative konsekvenser som følge av økte behov for veiledning i etterlevelse av reglementet. Dersom forskriften blir vedtatt i tråd med høringsforslaget, forutsetter dette oppbygging av kapasitet både ved institusjonene og hos UD. Institusjonene må ha tilstrekkelig kompetanse til å tolke regelverket og til å gjøre en første vurdering av hvorvidt det er nødvendig å søke om lisens. Hos UD må det være nok kompetanse og ressurser til å gjøre gode faglige vurderinger og samtidig sikre kortest mulig saksbehandlingstid. Forskerforbundet viser her til institusjonene frykter økt og forsinkende byråkratisering som følge av endringene.

Like viktig er imidlertid mulige kostnader som følge av restriksjoner på internasjonalt forskningssamarbeid. Universitetene og høgskolene skal være åpne, legge til rette for samarbeid og stimulere til fri forskning og kunnskapsutvikling. Regelverket omfatter også kunnskap og teknologier som i utgangspunktet omhandler sivilsamfunnet, men som kan tenkes å ha et militært bruksområde. Det illustrerer behovet for å balansere mål om kunnskapsdeling med sikkerhetspolitiske hensyn.  Det følger av universitetenes samfunnsoppdrag å formidle og dele kunnskap. Grunntanken med åpen vitenskap er at data og forskningsresultater skal være åpent tilgjengelig, til beste for en bærekraftig samfunnsutvikling. Dersom regelverket innføres og praktiseres strengt, står vi i fare for å forhindre samfunnsutvikling og økonomisk framgang.

Internasjonalt samarbeid er en helt grunnleggende del av forskningen. Mobilitet og forsker-til-forskersamarbeid er avgjørende for å bringe forskningsfronten framover. Universitets- og høyskoleloven pålegger institusjonene å fremme og verne om akademisk frihet. Dersom eksportkontrollforskriften viser seg å hemme rekruttering, forskningssamarbeid og gjennomføring av forskningsprosjekter, er risikoen at forskningsprosjekter vris bort fra teknologier som krever lisensiering eller at man unngår å samarbeide med land hvor en risikerer at ansatte ikke får lisens. Da innsnevres forskningsfriheten og kunnskapsutviklingen.

Det kan også stilles spørsmål ved hvorvidt en proteksjonistisk kunnskapsforvaltning er det beste for den globale maktbalansen. Norge som et fritt og demokratisk samfunn, har et særlig ansvar for å fremme grunnleggende akademiske verdier og å bidra til et grenseløst globalt samarbeid. Utenlandske forskere som kommer fra land det er forbundet ekstra risiko med, har særlig nytte av å erfare de verdiene det norske samfunnet og utdanningsinstitusjonene er tuftet på. Også i den sammenheng, er det etter vårt syn viktigere med årvåkenhet og å minimere risiko, heller enn å «skalke alle luker».

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Guro Elisabeth Lind
Leder

Birgitte Olafsen
Generalsekretær