Innspill til utvalg for høyere utdanning - Stjernø-utvalget

INNSPILL TIL UTVALG FOR HØYERE UTDANNING -STJERNØ-UTVALGET

Forskerforbundet vil med dette oversende sitt innspill til arbeidet i Stjernø-utvalget. Forskerforbundet har i sine kommentarer tatt utgangspunkt i de tema Stjernø har presentert i sine orienteringer om utvalgets arbeid, senest på Unios frokostseminar i august.

Til grunn for Forskerforbundets innspill ligger ønsket om å styrke kvaliteten på de høyere utdanningsinstitusjonene slik at norsk høyere utdanning kan sammenlignes med de beste institusjonene i Europa. Institusjonene må derfor heve kvaliteten på undervisningen, forskningen og formidlingen, kandidatene må holde høy kvalitet og kompetansen til de ansatte må heves. Dette krever både at institusjonene har en institusjonsstruktur som legger til rette for kvalitetsheving og kompetanseheving og ikke minst at institusjonene har tilstrekkelige ressurser til dette. Forskerforbundet er klar over at dette kan føre til økt grad av ”akademisering” uten at forbundet ser noe galt i det. At dette også på sikt kan føre til utvikling av flere master- og doktorgrader, er forbundet heller ikke negativ til fordi også dette kan bidra til kvalitetsheving på undervisningen og de ferdige kandidatene.

Institusjonsstruktur

En hovedoppgave for Stjernø-utvalget er i følge mandatet å se på utviklingen av institusjonsstrukturen i høyere utdanning i de neste 10-20 årene. Forskerforbundet kjenner ikke til hvilke forslag utvalget vil fremme, men vil knytte kommentarer både til krav til institusjonskategori og til ulike modeller.
 
Krav til institusjonskategori
Kompetanseheving blant de ansatte, vektlegging av forskning og utvikling av master- og doktorgrader i høyskolene kan føre til økt interesse for omgjøring av høyskole til universitet. En annen legitim drivkraft for omgjøring er ønsket i høyskolene om å ha samme grad av autonomi og selvstyre som universitetene og økt status bl a med tanke på mulighetene for internasjonalt samarbeid.

Erfaringene fra England med å omdøpe høyskoler til universitet uten noen kvalitetsvurdering har ikke vært udelt positive. Forbundet er også skeptisk til å definere universitet som en institusjon med én doktorgradsutdanning slik som EUA etter det forbundet kjenner til, utreder.

Forbundet ser heller ingen grunn til å skjerpe kravene. Den tid det har tatt for Universitetet i Agder å oppfylle kravene tyder på at disse er strenge nok. Forskerforbundet går derfor inn for at dagens krav til å bli universitet videreføres.

Sammenslåing av høyskoler
Institusjonsstrukturen har i hovedtrekkene vært uendret siden 1994 med unntak av tre omgjøringer til universitet. Størrelsen på institusjonene varierer, det finnes flere små høyskoler med små og sårbare fagmiljøer og avtagende studenttilstrømning. Behovet for styrking av de faglige miljøene er derfor på sikt nødvendig. Det kan f eks oppnås ved sammenslåing av høyskoler som ligger i geografisk nærhet og som har samme faglige portefølje. Det vil legge til rette for samarbeid i større og sterkere fagmiljøer, men vil også kunne bety samlokalisering av samme utdanninger med flytting av de ansatte.

Slik sammenslåing av høyskoler må etter Forskerforbundets mening bare finne sted dersom institusjonene selv går inn for det. De ansatte må ha medvirkning på prosessen og være garantert videre arbeid.

Fusjon mellom universitet og høyskole(r)
Et alternativ til sammenslåing av høyskoler er sammenslåing av universitet og høyskole(r). I sin ytterste konsekvens kan en tenke seg at en står igjen med sju til åtte universiteter som hver består av et universitet og en til flere høyskoler (delvis den danske modellen).

I en slik fusjonert institusjon vil alle de tidligere institusjonene ha universitetsstatus med rett til å opprette master- og doktorgrader. De fusjonerte institusjonene blir store institusjoner med komplisert struktur og behov for sterk styring med nye styringsnivåer og interne omorganiseringer. Forbundet forutsetter at det opprettes kollegiale organer for å sikre demokrati og medbestemmelse på alle styringsnivåer, også eventuelle nye. På sikt vil en neppe opprettholde utdanninger på flere studiesteder slik at også ved denne modellen kan det finne sted nedleggelse av studiesteder og flytting av ansatte og studenter.

Eventuelle fusjoner må baseres på frivillighet og nødvendiggjør stor grad av medvirkning fra de ansatte, garantier for videre arbeid og opprettholdelse av utdanningskapasiteten. Siden hele institusjonen får universitetsstatus, må det tilføres betydelige midler til kompetanseheving av personalet og til FoU-virksomhet.

Nettverk
Både fusjoner mellom høyskoler og mellom universitet og høyskoler kan gi institusjonene en rekke utfordringer. Forbundet ser behov for samarbeid mellom institusjonene, men mener at dette kan alternativt løses ved etablering av nettverk mellom samarbeidende institusjoner. Slike nettverk har eksistert også tidligere og har vært opprettholdt så lenge de samarbeidende institusjonene har følt det naturlig.

Nettverk løser ikke problemet med institusjonskategori, høyskolene må fortsatt oppfylle kravene til universitet for å endre status. Nettverk kan også oppløses hvis en av partene ikke er tilfreds med samarbeidet, og dette kan gi manglende forutsigbarhet. Samtidig vil nettverk være basert på frivillighet, det kan føre til styrking av fagmiljøene, utveksling av kompetanse, faglig spesialisering og samarbeid om doktorgrader. Også ved etablering av nettverk er kravet om stillingsgaranti og medvirkning fra de ansatte en forutsetning.

Styrings- og ledelsesstruktur

Gjennomgang av intern styringsstruktur ved dagens universiteter og høyskoler viser at institusjonene fullt ut har utnyttet valgfriheten i loven når det gjelder den interne organiseringen. En finner således i sektoren både valgte og tilsatte ledere og todelt og enhetlig ledelse, ikke bare på ulike nivåer innen samme institusjon, men også på samme nivå. Selv om det er viktig at institusjonene velger ledelsesform avhengig av lokale forhold, vil forbundet trekke frem betydningen av at ledere har legitimitet i fagmiljøene og inngående kjennskap til undervisnings- og forskningsvirksomheten som foregår der. Forbundet mener dette dekkes best ved valgt ledelse.
 
Et annet trekk er avvikling av kollegiale organer på avdelings- og instituttnivå. Dette har etter Forskerforbundets mening ført til et demokratisk underskudd med svekket deltakelse og medinnflytelse fra de ansatte. Konsekvensene kan bli at vedtak er dårlig forankret i organisasjonen og at gjennomføringen av beslutninger tar tid og møter motstand. Dette er særlig merkbart siden få institusjoner har utviklet strukturer eller ordninger for medbestemmelse på avdelings- og grunnenhetsnivå som kan erstatte de nedlagte kollegiale organene. Ny styringsstruktur har også ført til opprettelse av uformelle organer/møteplasser der beslutninger fattes i lukkede rom uten krav til skriftlighet eller dokumentasjon og uten muligheter for innsyn og medvirkning. Universitets- og høyskoleloven bør derfor inneholde bestemmelser der kollegiale organer med besluttende myndighet inngår i styringsstrukturen som en normalordning. Dette vil være særlig viktig dersom det finner sted fusjoner eller skjer nettverksdannelser.

På sentralt nivå har de fleste institusjonene valgt å følge lovens normalordning med valgt rektor som styreleder, todelt ledelse og et styre der ingen gruppe har flertall alene. Forskerforbundet støtter dagens normalordning med valgt rektor som styreleder, todelt ledelse og et styre der ingen gruppering har flertall alene, og ønsker også å videre føre denne uansett om det skjer fusjoner eller etableres nettverk innen høyere utdanning. Samtidig ser forbundet at fusjonsmodellen mellom universitet og høyskoler vil kunne medføre etablering av et nytt styringsnivå.

Lov om universiteter og høyskoler
Forskerforbundet forutsetter at institusjonene fortsatt blir underlagt statlig eierskap og styring, slik at det verken skjer en privatisering eller en overføring til regionalt nivå. Forbundet går også inn for å videreføre en felles lov for statlige og private institusjoner.

Finansieringsmodellen

Forskerforbundet mener at finansieringssystemet for tildeling av bevilgninger til UoH ikke bare bør bidra til fordeling av bevilgninger mellom institusjonene, den bør også stimulere til økt forskningsinnsats ved institusjonene og høyere kvalitet på forskningen og undervisningen som utføres. Derfor bør for eksempel indikatorene i de insentivbaserte komponentene, direkte eller indirekte, måle og belønne innsats og kvalitet. Det som imidlertid gir uttelling i dagens resultatbaserte finansieringssystem er i hovedsak kvantitative data som ikke uten videre kan sies å være et uttrykk for kvaliteten på forskningen og undervisningen i UoH-sektoren.

Kvalitetsreformen har ført til en dreining av institusjonenes virksomhet fra forskning til undervisning. Over halvparten av de vitenskapelige ansatte hevder at de har fått dårligere muligheter for å forske, og at den sammenhengende tiden til forskning er blitt mindre. Finansieringssystemet der innsats i undervisning i form av avlagte studiepoeng honoreres med friske midler, mens innsats i forskning honoreres i forhold til andre institusjoners innsats på forskning mellom institusjonene, bidrar også til dette.

Basisfinansiering
Basiskomponenten skal sikre driften av institusjonene i UoH-sektoren, og bl.a. dekke kostnadene til grunnforskning, infrastruktur, videreføring av små fagmiljøer, og opprettholdelse av studietilbud ved sviktende studenttilstrømming, samt kostnader til drift av museer og bibliotek ved institusjonene. Det er således ikke enkelt å gjøre denne komponenten mer transparent eller basere den på andre og færre komponenter.

En tilstrekkelig basiskomponent vil gjøre det mulig for institusjonene å ansette flere i faglige stillinger, slik at de kan sikre sammenhengende tid til forskning og økt satsing på forskning. Det er derfor viktig at basiskomponenten utgjør minst 60% av totalbevilgningen for å sikre institusjonene langsiktighet og forutsigbarhet i bevilgningene.

Resultatbasert omfordeling av forskningsmidler
Forskerforbundet mener hovedproblemet med den insentivbaserte forskningskomponenten er at den beregnes ut fra en omfordelingsmodell (nullsum-spill), dvs indikatorene bidrar bare til å fordele en gitt sum penger mellom institusjonene. Uansett innsats og resultater øker ikke potten til fordeling, og økt forskningsinnsats konverteres ikke direkte, men bare i forhold til andre institusjoner.

Dersom den insentivbaserte forskningsdelen skal kunne stimulere til økt forskningsinnsats og bedre kvalitet på forskningen, bør den være basert på samme modell som den resultatbaserte studentbevilgningen.

Systemet for dokumentasjon av vitenskapelig publisering er omstridt blant forskerne, og evalueringer har vist at dette systemet i mange tilfeller har påvirket publikasjonsatferden. Ulike fagmiljøer har også ulike fagtradisjoner og dermed et ulikt syn på i hvilken grad produksjon av artikler, monografier og antologier er korrelert med ”god forskning”. Flere fagmiljøer har derfor hevdet at publikasjonssystemet ikke er tilpasset deres forskningsområde.

Mange forskere på både universitetene og høgskolene frykter at vektleggingen av publisering i internasjonale tidsskrifter på sikt vil true de ulike fagenes tradisjonelle publisering. Videre er det eksempler på at publikasjoner/artikler og monografier/antologier splittes opp i flere mindre for å gi større uttelling. Det bør derfor vurderes tiltak for å hindre en slik uønsket utvikling.

Den resultatbaserte forskningskomponenten gir begrenset uttelling for de statlige høgskolene. Forskerforbundet mener derfor at selv om finansieringssystemet bør være felles for hele UoH-sektoren, så må systemet samtidig ta høyde for at universiteter og høyskoler har ulike oppgaver. Dette kan for eksempel gjøres ved å bruke ett felles sett med indikatorer, men med ulik vekting av de enkelte indikatorene avhengig av institusjonstype.

Publisering i åpne nett (”open access”) blir etter hvert viktigere, men i dag honoreres ikke slik publisering. Forskerforbundet foreslår derfor at innføring av en indikator for denne publikasjonsformen bør utredes.

Resultatbasert undervisningsfinansiering
Forskerforbundet er tilfreds med at vekst i studieproduksjon gir friske budsjettmidler og premierer de institusjonene som økt gjennomstrømmingen, og går sterkt inn for å videreføre dette. Det uforutsette budsjettkuttet som fant sted da myndighetene reduserte antall studieplasser med 4000 var svært uheldig, og fikk konsekvenser for både basiskomponenten og for fremtidig studiepoengproduksjon. Dette bryter med den forutsigbarheten som ble lovet ved innføring av finansieringssystemet, og forbundet tar avstand fra denne måten å begrense bevilgningene på.

Erfaringene så langt viser at også denne komponenten har ført til at institusjonene har tilpasset seg systemet. Tverrfagligheten på tvers av institusjonene har blitt svekket og at institusjonene i økt grad har prioritert mindre ressurskrevende fag. Samtidig har det skjedd en økt markedsføring av utdanningstilbud der for eksempel enkeltstudier betegnes med ”fancy” navn for å tiltrekke seg flere studenter. Denne utviklingen bør følges nærmere og eventuelle tiltak for å begrense slike trekk bør vurderes.

Formidlingskomponenten
Formidling er en av tre hovedoppgaver som er nedfelt i institusjonens formålsparagraf i felles lov for universitet og høyskoler. Formidling er en del av institusjonenes samfunnsoppdrag og innsats på området bør gi uttelling i finansieringssystemet, for eksempel i form av en egen komponent for formidling.

Forbundet mener imidlertid at innføring av en slik komponent må utsettes inntil det er foretatt en grundig evaluering av den nåværende ordningen.

Dessuten vil forslaget fra Universitets- og høgskolerådet etter forbundets mening være både tidkrevende og byråkratisk å ta i bruk og bør ikke innføres uten endringer i indikatorene. Det bør også foretas simuleringer for å se konsekvensen av komponenten. Dessuten må en eventuell innføring av en slik komponent føre til at den totale budsjettrammen økes, slik at man ikke innfører flere komponenter og indikatorer gjennom å svekke nivået for basiskomponenten.

Indikator for samarbeid
Forskerforbundet savner en indikator for samarbeid, som kan honorere og fremme samarbeid på tvers av ulike fagmiljøer og mellom ulike institusjoner i UoH-sektoren og mellom UoH-institusjoner og forskningsinstitutter/samfunns- og næringsliv. Forskerforbundet foreslår derfor at en honorering av samarbeid både innen undervisning og forskning utredes og eventuelt innføres.

Bruk av finansieringsmodellen på institusjonsnivå
Finansieringssystemet skal først og fremst fungere som en fordeling fra staten til institusjonene, og som en omfordeling mellom institusjonene. Det er derfor viktig at systemet ikke ukritisk videreføres direkte nedover på de ulike nivåene i institusjonene. Interne fordelingsmodeller må fortsatt være institusjonenes ansvar og må tilpasses institusjonenes oppgaver og særpreg.

Internasjonalisering

Et sentralt punkt ved innføring av kvalitetsreformen var å øke internasjonaliseringen av norsk høyere utdanning. Det ble åpnet for at alle studenter i løpet av studietiden kunne ha et utenlandsopphold, og institusjonene fikk 5000 kr per inn- og utreisende student i den resultatbaserte undervisningskomponenten. Beløpet er senere prisjustert. Andre foreslåtte insentiver ble ikke gjennomført.

Selv om et økende antall studenter benytter seg av disse mulighetene, mener Forskerforbundet at det må iverksettes flere stimuleringstiltak dersom internasjonaliseringen skal kunne økes. Beløpet per inn- og utreisende student bør heves, institusjonene bør få uttelling for eksamener avlagt i løpet av studieopphold i utlandet og det bør gis et tilskudd per inn- og utreisende vitenskapelig ansatt. Institusjonene må også få uttelling for samarbeid om doktorgradsutdanning med land f eks i tredje verden for å stimulere til økt aktivitet på dette området. Det kan også vurderes å foreta endringer i finansieringen av studier i utlandet for å stimulere studenter til å studere i land som norske myndigheter mener det er viktig å øke kontakten med og for å stimulere til delstudier.

Når det gjelder forskerutveksling betraktes dette som den enkeltes kompetanseutvikling og sjelden som en del av institusjonenes strategi.

Evalueringen av kvalitetsreformen peker også på at det er få spor av internasjonalisering hjemme selv om det skjer en viss økning av kurs som undervises på engelsk. Hovedkonklusjon er at internasjonalisering hjemme i liten grad utgjør et integrert ledd i en ledelsesstrategi for å styrke institusjonene.

Internasjonalisering hjemme avhenger i høy grad av om institusjonene får internasjonale impulser fra ansatte og studenter som har vært i utlandet og fra utenlandske studenter og forskere som studerer og arbeider ved de norske institusjonene og at institusjonene har en strategi for å dra nytte av disse impulsene. Det norske regelverket for arbeids- og oppholdstillatelse må endres slik at utenlandske forskere/lærere kan tilsettes uten omfattende og tidkrevende byråkrati og ferdige doktorgradskandidater kan beholdes ved norske institusjoner.

Dimensjonering

Dimensjoneringen av høyere utdanning styres i dag langt på vei av studentenes ønsker. I dag søker studentene til studiesteder ved de større byene, og høyskoler i distriktene har store problemer med at fylle studieplassene med kvalifiserte søkere. Dette gjør at nasjonal styring og stimulering av studietilbud bør drøftes ut fra nødvendigheten av å sikre Norge balansert tilgang på arbeidskraft, opprettholde små og truede fag og bevare ønsket bredde i studietilbudene.

Avslutningsvis tar Forskerforbundet forbehold om at en kan komme tilbake med ytterligere kommentarer.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Bjarne Hodne
Leder

Kari Kjenndalen
Generalsekretær