Felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger

Forskerforbundets høringssvar til forslag til forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger

Forskerforbundet viser til høring vedrørende forslag til forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger og oversender med dette sitt innspill til de ulike elementene i høringsnotatet. Høringen er forankret i Meld. St. 13 (2011-2012) Utdanning for velferd - Samspill i praksis, der regjeringen varslet at det var ønskelig å erstatte dagens rammeplaner med en felles forskrift for alle de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene på universitets- og høyskolenivå. I nevnte melding var manglende innflytelse over innholdet i utdanningene fra helse- og velferdstjenestenes side, en viktig begrunnelse for forslaget om å endre gjeldende rammeplaner. Videre ble kompetansen til nyutdannede kandidater ansett å ikke imøtekomme tjenestenes forventninger og behov i tilstrekkelig grad.

Forskerforbundet gir først noen overordnede kommentarer til forslaget om nytt styringssystem og etablering av programgrupper. Deretter følger innspill til de enkelte paragrafene i forslaget til forskrift om felles rammeplan.

Nytt styringssystem – lov, forskrift og retningslinjer

Det legges opp til et nytt system med styring på tre nivåer; Lov (UH-loven), forskrift (felles forskrift for rammeplan for alle grunnutdanningene) og retningslinjer (for hver enkelt utdanning beskrevet i form av forventet læringsutbytte i tråd med nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk). Systemet tilsvarer det vi kjenner og har erfaring med fra henholdsvis lærerutdanning og ingeniørutdanning.

Forskerforbundet støtter prinsippet om tre styringsnivå. Vi er positive til intensjonen om å sikre samfunnet nødvendig innflytelse på det faglige innholdet i utdanningene og til intensjonen om et styringssystem som gir rom for utvikling i utdanningene i takt med utviklingen i samfunnet. Det er likevel slik at utdanningene som er beskrevet i Meld. St. 13 (2011-2012), og som senere er gjentatt både i Meld. St 26 (2014-2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet og i Nasjonal helse- og sykehusplan, ikke er like gjeldende for alle dagens helse- og sosialfagutdanninger. Eksempelvis er den norske utdanningen til klinisk ernæringsfysiolog nokså nyetablert (1997). Den er ikke regulert av rammeplan, og har siden etableringen vært gjenstand for omfattende endring og utvikling, i tråd med hva man i klinisk praksis (tjenestene), i møte med pasientene (brukerne) og samfunnet har erfart nødvendig.

Forskerforbundet vil understreke at de 19 utdanningene som berøres av forslaget er forskjellige. Åtte av dem har i dag hver sin rammeplan, mens de øvrige 11  ikke er regulert av rammeplaner i dag. Dette må det tas hensyn til ved utforming av så vel rammeplan som retningslinjer. Det må være en hensiktsmessig balanse mellom overordnede, felles læringsmål (nivå 2, forskrift) og retningslinjer (nivå 3) for den enkelte utdanning. Eksempelvis har de fleste helse- og sosialfagutdanningene allerede mye obligatorisk pensum for å dekke kunnskapsnivået som kreves for den enkelte utdannings profesjonskompetanse. Forskerforbundet stiller derfor spørsmål ved om implementering av felles læringsutbyttebeskrivelser i det omfanget som forslaget kan gi inntrykk av, vil gå på bekostning av annen profesjonsspesifikk undervisning og opplæring.

Forskerforbundet er positive til intensjonen om etablering av retningslinjer for den enkelte utdanning (nivå 2). Vi mener det bidrar til nasjonalt likeverdig faglig nivå for utdanningen og at det vil sikre en enhetlig og gjenkjennelig fagbakgrunn og kompetanse uavhengig av utdanningsinstitusjon. Retningslinjene bør likevel ikke være mer detaljert enn at de gir rom for noe ulik profil i utdanningene på tvers av studiestedene. Dette gir en ønsket samvariasjon i kompetanseprofil og bidrar til løpende utvikling av utdanningene. Når det gjelder kliniske ernæringsfysiologer, vil Forskerforbundet minne om at det i tillegg til utdanningen innen klinisk ernæringsfysiologi finnes en rekke forskjellige ernæringsutdanninger med ulik innretning. Kun utdanningen til klinisk ernæringsfysiologi er rettet inn mot å forebygge, utrede og behandle i helsetjenestene. Det er derfor avgjørende at det utarbeides en egen retningslinje eksklusivt for utdanning som leder fram til autorisasjon som klinisk ernæringsfysiolog.

Vedrørende utvidet bruk av nasjonale rammeplaner

Høringsnotatet belyser i grad større grunner til hvorfor de nåværende rammeplanene bør avvikles, enn de redegjør for hvorfor man bør regulere utdanninger som i dag ikke reguleres av rammeplaner. Forskerforbundet stiller seg noe undrende til at nye utdanninger skal rammeplanreguleres, samtidig som det i kvalitetsmeldingen heter at departementet på sikt vil redusere bruken av rammeplaner (jf. Meld. St. 16 (2016-2017), s. 94). Myndighetene har her et ansvar for at det ikke igangsettes svært ressurskrevende prosesser innenfor noe som viser seg å bli en kort virkeperiode.

Vi ser behovet for en viss nasjonal styring av utdanninger som kvalifiserer til tjeneste innenfor sentrale velferdsområder hvor hensynet til kvalitet og likeverdighet i tjenestetilbudet er helt avgjørende. Rammeplaner er imidlertid ikke den eneste mulige løsningen her. Det er videre viktig at innholdsmessig styring av høyere utdanning ikke går på bekostning av hensynet til vitenskapelig ansattes faglige frihet og ansvar, som er hjemlet i lov. I begrunnelsen for å redusere bruk av rammeplaner er det pekt på at de både begrenser faglig frihet og hemmer nytenkning. Forskerforbundet forutsetter derfor at utformingen av så vel rammeplaner som retningslinjer for helse- og sosialfaglige utdanninger ivaretar denne balansen. Gitt signalene om redusert bruk av rammeplaner på sikt, burde man ideelt nå først innføre en felles rammeplan for de åtte utdanningene som allerede er regulert. Dette bør så etterfølges av en evaluering og nærmere vurdering før det nye systemet eventuelt iverksettes også for de øvrige 11 utdanningene.

Etablering av programgrupper og programgruppenes sammensetning

I forslag til forskrift står det at «Kunnskapsdepartementet oppnevner programgrupper som fremmer forslag til retningslinjer og revidering av retningslinjene. Det nedsettes en programgruppe for hver utdanning. Programgruppene skal bestå av representanter fra utdanningene, helse- og velferdstjenestene, studentene og eventuelt forskningsmiljøer».

Forskerforbundet vil her bemerke følgende: Det fremkommer ikke klart hvordan disse gruppene skal settes sammen eller hvilke virkemidler de vil ha for å oppnå målet om at utdanningene i større grad skal møte tjenestens behov. Mange av profesjonene som dekkes av rammeplanen har store nedslagsfelt. Hvordan vil programgruppene innhente den kunnskap som er nødvendig om brukerbehov, tjenestebehov, utdanningenes behov og oppdatert forskning på fagfeltet? Det er bl.a. pekt på behov for at tjenestefeltene utarbeider tydeligere stillingsstrukturer og mer spesifikke krav om hvilken generell- og spisskompetanse som trengs for ulike stillinger. Dette ses som viktige bidrag for å kunne tydeliggjøre karriereveier knyttet til utdanningstype og utdanningsnivå.

Forskerforbundet mener programgruppen må ha en bredere sammensetning enn forespeilet, og aktuelle fag- og profesjonsforeninger må sitte i programgruppene. Vi er bekymret for at ikke utdanningsinstitusjonene og de ulike yrkesgruppene med sin erfaringskunnskap får den nødvendige innflytelsen på utvikling av utdanningen som fagområdet krever. Eksempelvis vil det å utelate Kliniske ernæringsfysiologers forening tilsluttet Forskerforbundet (KEFF) fra programgruppen, kunne få alvorlige konsekvenser for kvaliteten på utdanningene og i neste instans for tjenestene og pasientene. Fagfeltet ernæring er nytt i Norge og har en rekke ulike innretninger. Kunnskap om og forståelse for feltet er svært varierende i samfunnet og feltet er også gjenstand for betydelige interesser og interessenter som vil kunne utgjøre en risiko når det kommer til utforming av utdanningen. KEFF har lang tradisjon for nært samarbeid med universitetene og praksisfeltet om utviklingen av utdanningen, og i å bidra til å sikre at denne er forankret i det fremste innen forskning og erfaringsbasert kunnskap.

Generelt må det i større grad sikres at relevante aktører kan gi innspill til programgruppenes arbeid. Man bør derfor vurdere å nedsette rådgivende referansegrupper bestående av representanter fra de ulike helsetjenestenivåene, interesseorganisasjoner og eventuelt samarbeidende helsepersonellgrupper. Forslag til retningslinjer bør i tillegg være gjenstand for høringer.

Forskrift om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger – kommentarer til noen av de foreslåtte paragrafene

§ 1 Virkeområde og formål
Forskerforbundet er positive til målet om å sikre at utdanningsinstitusjonene tilbyr praksisnære og forskningsbaserte helse- og sosialfagutdanninger med høy kvalitet og relevans som imøtekommer samfunnets nåværende og framtidige behov.

§ 2 Felles læringsutbytte
Forskerforbundet vil påpeke at det er ulike presisjonsnivåer i forslaget til felles læringsutbyttebeskrivelser (LUB). Fra helt overordnede beskrivelser til for eksempel punkt 7 som beskriver ulike kunnskapsområder i detalj. Forskerforbundet foreslår at læringsutbyttebeskrivelsene revideres for å få et mer likt uttrykk og presisjonsnivå. Målet må være forenkling og færrest mulig læringsutbytteformuleringer.

Forskriften skal være gjeldende for 19 helse- og sosialfaglige utdanninger, det må derfor vurderes hvilket detaljeringsnivå læringsutbyttene i forskriften skal ha sett i forhold til detaljeringsnivået i retningslinjene som skal utarbeides. Forskerforbundet mener at formuleringene må være på et så overordnet nivå, at de ikke står i veien for ivaretakelse av faglige behov og særtrekk tilknyttet de 19 utdanningene. For den enkelte utdanning må det være de nasjonale retningslinjene som er det viktigste styringsverktøyet.

I forslaget til forskrift vises det til at læringsutbyttebeskrivelsene skal være i tråd med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk (NKR). I NKR er læringsutbyttene delt inn i henholdsvis kunnskaper, ferdigheter og generell kompetanse. Denne inndelingen er benyttet i de forskriftfestede rammeplanene for lærerutdanningene og for ingeniørutdanning. Forskerforbundet stiller spørsmål ved hvorfor det ikke er benyttet en tilsvarende tredeling av læringsutbyttene i dette forslaget.

§ 2.1 Forslag til endring: «ut fra en tjenesteutøvelse basert på et helhetlig menneskesyn»

§ 2.2 Forslag til tilføyelse: «livssyn og alder» i

§ 2.3 Forslag til endring: «…å forstå og samhandle med brukere, pasienter og pårørende».

§ 2.4 Tilføyelse til setning: «for å ivareta en helhetlig tjeneste»

§ 2.6 Tilføyelse til setning: «forstår sammenhengen mellom helse, utdanning, arbeid og levekår i et nasjonal og globalt perspektiv, og kan…»

§ 2.7 Dette læringsutbyttet er omfattende og lister opp flere store kunnskapsområder. Det er grunn til å stille spørsmål om det er mulig å stille krav til at alle 19 profesjonene skal kunne ”(…) følge opp mennesker med slike utfordringer.” Vi foreslår at formulering endres til at kandidaten skal ha kunnskap til å identifisere og henvise. Tiltak og behandling må ligge til det profesjonsspesifikke mandatet, og ivaretas av retningslinjene.

§ 2.8 Foreslås strøket. Punktet er svært utydelig. Uønskede hendelser ansees ivaretatt av § 2.7 og § 2.11

§ 2.10 Forslag til tilføyelse i siste setning: "Kandidaten skal også kunne dokumentere og formidle sin faglige kunnskap og kunnskapsbaserte praksis."

§ 2.11 Forslag til tilføyelse i siste setning «Kandidaten har også digital kompetanse og kan bistå i utviklingen av og bruke egnet teknologi både på individ- og systemnivå, herunder kompetanse i elektronisk dokumentasjon og journalføring.»

Øvrige kommentarer til § 2, læringsutbytteformuleringer:

Barn er en sårbar gruppe som bør ivaretas spesielt, og Forskerforbundet støtter at barn er spesifikt nevnt i § 2.9. Samtidig er det også andre grupper som er sårbare og som trenger spesiell oppmerksomhet. Vi mener derfor det bør vurderes en egen LUB i tillegg til punkt 9 som spesifikt omtaler sårbare og marginaliserte grupper. Et alternativ kan være en omskriving av § 2.9, hvor det vektlegges både et livsløpsperspektiv og særlig sårbare grupper som skal sikres medvirkningsmuligheter. Generelt burde brukermedvirkning som overordnet prinsipp i alle helse- og sosialfagutdanninger vært sterkere framhevet i form av et eget punkt.

Studentenes skal gjennom utdanningene settes i stand til å knytte teoretisk og praktisk kunnskap sammen. De skal trenes i kritisk refleksjon i forhold til seg selv som praktiske yrkesutøvere i samhandling med andre. Utdanningene skal fremme studentenes evne til kritisk refleksjon over fag, etikk, egen yrkesrolle og samfunn. Forskerforbundet mener evne til kritisk refleksjon må framgå av læringsutbytteformuleringene.

§ 5.2 omhandler kunnskap om helse- og sosialpolitikk av betydning for tjenesteutøvelsen. Samiske rettigheter er her nevnt eksplisitt. Forskerforbundet mener kjennskap til samers rettigheter og status som urfolk bør framgå av et eget punkt, og at § 5.2 for å gjenspeile mangfoldet i samfunnet gjøres mer generelt.

Vi mener videre at helse- og sosialarbeideres medansvar for å gi tilbakemelding til faglige og politiske myndigheter om årsaker til hjelpebehov og virkninger av tiltak og uheldige samfunnsforhold må ligge til profesjonenes mandat og bør framgå av læringsutbytteformuleringene.

§ 3 Praksisstudier
Her heter det at: «Utdanningsinstitusjonene har ansvar for at studentene møter kunnskapsbaserte tjenester på praksisstedet». Forskerforbundet stiller spørsmål ved denne formuleringen, og mener det må klargjøres hvorvidt det med dette menes at praksisplasser skal sertifiseres og i så fall hvordan det er tenkt at utdanningsinstitusjonene skal følge dette opp. Forskerforbundet mener praksisstedene som veileder studenter må være involvert som samarbeidspartnere. Praksisstedene og utdanningsinstitusjonene har et felles ansvar for at studentene møter kunnskapsbaserte tjenester på praksisstedet. Det er av vesentlig betydning at praksisstedene er bevisst sitt veiledningsoppdrag for at utdanningene i større grad skal møte tjenestene og tjenestemottakernes behov. Dette forutsetter både godt samarbeid og en klar ansvarsdeling.

Det er prinsipielt viktig at veilederutdanning for praksisveileder forskriftsfestes. Igjen vil imidlertid Forskerforbundet vise til at utdanningene som omfattes av forskriftene har ulike utfordringer og behov. Dette gjelder også for praksis. Et eksempel er kliniske ernæringsfysiologer, hvor det er stor mangel på praksisveiledere på praksisstedene. For disse utdanningene vil det være avgjørende å sikre tilgang på praksisveiledere som er utdannet klinisk ernæringsfysiolog. Det forutsetter at det opprettes flere stillinger, både i spesialist- og i kommunehelsetjenesten.

§ 4 Nasjonale retningslinjer
Forskerforbundet viser her til sin innledende kommentar om programgruppenes sammensetning, og understreker at et styringssystem som ikke omfatter profesjonsforeningenes deltakelse i programgruppene vanskelig kan aksepteres.

Vedrørende framdriftsplan og videre prosess

Forskerforbundet mener framdriftsplanen framstår som for ambisiøs. Det er også svært uheldig at programgruppen foreslås oppnevnt før høringsfristen er gått ut. Det innebærer at høringsinstansene i praksis ikke får mulighet til å kommentere programgruppenes sammensetninger. For nåværende rammeplanstyrte utdanninger skal nye retningslinjer utarbeides i løpet av ca. seks måneder fra mai til november 2017, hvorav to faller sammen med sommerferie. Forskerforbundet mener det bør brukes mer tid på et så viktig arbeid.

Forskerforbundet mener tilsvarende det er avgjørende at det blir gitt tilstrekkelig tid til at høringsinstansene får mulighet til å sette seg inn i forslagene til sin profesjon når dette sendes på høring.

Med vennlig hilsen
Forskerforbundet

Petter Aaslestad
Leder

Hilde Gunn Avløyp
Generalsekretær